JARINGAN AKTOR DALAM FORMULASI KEBIJAKAN PUBLIK (Pendekatan Baru dalam Formulasi Kebijakan)

PENDAHULUAN

Pergeseran paradigma administrasi publik menurut Denhart dan Denhar (2003) dalam bukunya “The New Public Service: Serving, not Steering” dari Old Public Administration (OPA) ke New Public Management (NPM) dan New Public Service (NPS)  menimbulkan fenomena  baru dalam penyelenggaraan peran administrasi publik khususnya dalam keterlibatan dalam proses kebijakan publik.

Paradigma The Old Public Administration   yang  pemerintahannya bersifat  sentralistik dan membatasi peran warga negaranya diganti dengan pemerintahan yang berjiwa usaha atau yang lebih dikenal dengan paradigma New Public Management (NPM). Kemudian berlanjut kepada paradigma New Public Service yang memandang posisi warga negara sangat penting bagi kepemerintahan demokratis. Warga negara diposisikan sebagai pemilik pemerintahan (owners of government) dan mampu bertindak secara bersama-sama mencapai sesuatu yang lebih baik. Kepentingan publik tidak lagi dipandang sebagai agregasi kepentingan pribadi melainkan sebagai hasil dialog dan keterlibatan publik dalam mencari nilai bersama dan kepentingan bersama.

Jaringan ketiga aktor  dalam proses kebijakan khusus  dalam formulasi kebijakan publik merupakan hal yang penting.  Hal ini dimaksudkan agar kebijakan yang dirumuskan memenuhi harapan masyarakat dan tidak bersifat “elit”. Sebab kebijakan publik yang elistis sama sekali tidak memiliki dampak positif terhadap masyarakat justru sebaliknya hanya menguntungkan sebagian kelompok untuk memperoleh kekuasaan atau hanya untuk mempertahankan kekuasaan.

Jaringan (Networks)

Dalam ilmu sosial,  istilah networks pertama kali dipakai pada tahun 1940-an dan 1950-an untuk menganalisis dan memetahkan hubungan, kesalingterkaitan dan dependensi personal. Dalam kasus pembuatan kebijakan, konsep networks memberikan perhatian pada bagaimana kebijakan muncul dari kesalinghubungan (interplay) antara orang dan organisasi dan  memberikan gambaran yang lebih informal tentang bagaimana kebijakan  “riil” dilaksanakan. (Parson, 2011:187).

Kata networks mengandung dua arti yaitu pertama, berarti menjalin kontak untuk mendapat keuntungan dan arti kedua berasal dari bahasa teknologi komputer  yakni komputer yang saling berhubungan. (Parson, 2011:186-187). Selanjutn Klijn  (1999:30) menjelaskan networks  dapat diartikan dari beberapa sudut pandang. Klijn mengemukakan networks sebagai kluster  organisasi yang berhubungan satu sama lainnya, yaitu sekumpulan organisasi atau seperangkat hubungan organisasi. Aldrich dan Watten lebih melihat netwoks sebagai suatu sistem, yaitu totalitas keseluruhan unit yang saling terhubung dengan relasi tertentu yang pasti.

Jadi jaringan (network)  menurut Dubini dan Aldrich (1991) dalam Faidal (2007) digunakan untuk menunjukkan pola hubungan antar individu antar kelompok dan antar organisasi.  Jaringan dapat berbentuk formal atau informal para area lokal atau interlokal maupun ikatan bisnis ataupun intersektor. 

Konsep Kebijakan Publik  

Sekitar tahun 1970-an mulai berkembang konsep public policy dalam ilmu administrasi publik. Dimana pokok perhatian utama administrasi publik saat itu ialah public policy.  Munculnya public policy  dalam administrasi publik dikarenakan banyaknya teknisi-teknisi administrasi menduduki jabatan politik dan sebagian lainnya karena bertambahnya tuntutan-tuntutan masyarakat untuk mendapatkan kebijakan yang lebih baik. (Thoha, 2008:101-102).  

Thomas R. Dye yang dikutip Young dan Quinn (2005:5) memberikan definisi kebijakan publik yang relatif lebih spesifik  sebagai “a purposive course of action followed by an actor or set  of actors in dealing with a problem or matter of concern”  Menurut Anderson  kebijakan publik  adalah kebijakan yang dikembangkan oleh badan-badan  dan pejabat-pejabat pemerintah. (Nurcolis, 2005:159). Sedangkan menurut Anderson yang dikutip Hanif Nurcholis (2005:158)  kebijakan publik adalah kebijakan yang dikembangkan oleh badan-badan dan pejabat pemerintah.

Selanjutnya Bridgeman dan Davis (2004) dalam Suharto (2008:5-8)

menerangkan bahwa kebijakan publik sedikitnya memiliki tiga dimensi yang saling bertautan, yakni sebagai tujuan (objective), sebagai pilihan tindakan yang legal dan sah secara hukum (authoritative choice) dan sebagai hipotesis (hypothesisi).  Kebijakan publik sebagai tujuan, kebijakan publik adalah seperangkat tindakan pemerintah yang didesain untuk mencapai hasil-hasil tertentu yang diharapkan oleh publik sebagai konstituen pemerintah. Kebijakan publik sebagai pilihan tindakan yang legal dan sah karena kebijakan publik dibuat oleh lembaga yang memiliki legitimasi dalam sistem pemerintahan. Kemudian kebijakan publik sebagai hipotesis,  kebijakan dibuat berdasarkan teori, model  atau hipotesis mengenai sebab dan akibat. Kebijakan-kebijakan senantiasa bersandar  pada asumsi-asumsi mengenai perilaku.

   Untuk keperluan praktis, Mustopodidjaja dalam Rakhmat (2009:132) menawarkan suatu working definition  yang diharapkan dapat mempermudah pengamatan atas fenomena kebijakan yang aktual. Dikatakan bahwa kebijakan publik adalah suatu keputusan yang dimaksudkan untuk mengatasi permasalahan tertentu untuk mencapai tujuan tertentu, yang dilaksanakan oleh instansi yang berkewenangan dalam rangka penyelenggaraan tugas pemerintahan negara dan pembangunan. Dalam kehidupan administrasi publik, secara formal keputusan tersebut dituangkan dalam berbagai bentuk perundang-undangan.    

Formulasi Kebijakan Publik

Woll dalam Tangkilisan (2003:8) mendefinisikan formulasi kebijakan berarti berarti pengembangan sebuah mekanisme untuk menyelesaikan masalah publik, dimana pada tahap para analis kebijakan publik mulai menerapkan beberapa teknik untuk menjustifikasikan bahwa sebuah pilihan kebijakan merupakan pilihan yang terbaik dari kebijakan yang lain.

            Selanjutnya Islamy (2007:77-118) memaparkan tahap-tahap perumusan kebijakan publik, sebagai berikut:

Tahap I, Perumusan masalah kebijakan publik. Tahap ini adalah tahap dimana masalah-masalah diangkat dan kemudian para pembuat kebijakan mencari dan menentukan identitas masalah kebijakan itu dan kemudian merumuskannya.

Tahap II, Penyusunan agenda pemerintah. Dari sekian banyak masalah-masalah umum, hanya sedikit yang memperoleh perhatian dari pembuat kebijakan. Pilihan pembuat kebijakan  terhadap sejumlah kecil masalah-masalah umum menyebabkan timbulnya agenda kebijakan.

Tahap III. Perumusan usulan kebijakan publik; adalah kegiatan menyusun dan mengembangkan serangkaian tindakan yang perlu untuk memecahkan masalah.

Tahap IV. Pengesahan Kebijakan Publik; adalah proses penyesuaian dan penerimaan secara bersama  terhadap prinsip-prinsip yang diakui dan ukuran-ukuran yang diterima.

Tahap V. Pelaksanaan kebijakan Publik; usulan kebijakan yang telah diterima dan disahkan oleh pihak yang berwenang maka keputusan kebijakan itu siap diimplementasikan.

Tahap VI, Penilaian Kebijakan Publik; adalah merupakan langkah terakhir dari suatu proses kebijakan. Penilaian kebijakan publik dilakukan untuk mengetahui dampak kebijakan publik.

Model-Model Formulasi Kebijakan Publik

            Model didefinisikan sebagai bentuk abstraksi dari suatu kenyataan. Silallahi (1989:35) mendefinisikan model adalah sarana untuk menggambarkan situasi atau serangkaian kondisi sedemikian rupa sehingga perilaku yang terjadi didalamnya dapat dijelaskan. Menurut Thoha (2008:124) model yang digunakan dalam kebijakan publik termasuk golongan model konseptual. Kegunaan model menurut Thoha adalah:

a.     menyederhanakan dan menjelaskan pemikiran-pemikiran tentang politik dan public policy

b.     mengidentifikasikan aspek-aspek yang penting dari persoalan-persoalan policy

c.      menolong, seseorang untuk berkomunikasi dengan orang-orang lain dengan memusatkan pada aspek-aspek (features) yang esensial dalam kehidupan politik.

d.     mengarahkan usaha-usaha kea rah pemahaman yang lebih baik mengenai public policy dengan menyarankan hal-hal manakah yang dianggap penting dan yang tidak penting.

e.     Menyarankan penjelasan-penjelasan untuk public policy dan meramalkan akibat-akibatnya.

            Menurut Nicholas Henry (1975) dalam Islamy (2007:36) mengelompokkan dua tipologi dalam analisis model  kebijakan, yaitu (1) kebijakan publik dianalisa dari sudut proses; (2) kebijakan publik dianalisa dianalisa dari sudut hasil dan akibat (efek)nya. Tipologi yang termasuk ke dalam kelompok penganalisasian dari sudut proses adalah :  

1.         Model Institusional

Model ini merupakan model yang tradisional dalam proses pembuatan kebijakan publik. Fokus atau pusat perhatian model ini terletak pada struktur organisasi pemerintah karena kegiatan-kegiatan politik berpusat pada lembaga-lembaga pemerintah. Maka kebijakan publik secara otoritatif dirumuskan dan dilaksanakan pada lembaga-lembaga pemerintah.

2.         Model elit—massa

Menurut  Nicholas Henry (1975) dalam Setyodarmodjo (2005:251)  model ini memandang  administrator-adminitrator pemerintahan tidaklah tampil sebagai “pelayan rakyat” melainkan lebih bertindak sebagai “penguasa”.

            Dalam model elit-massa ini, kekuasaan pemerintah berada ditangan kaum elit. Kaum elitlah yang menentukan kebijakan publik, sedang pejabat pemerintah atau para administrator hanya melaksanakan kebijakan yang ditentukan oleh kaum elit. Dengan demikian masyatakat hanya tinggal menerima apa saja yang dikehendaki pejabat.

3.     Model Kelompok

Model ini menganut paham David B. Truman (1951) dalam Islamy  (2007:42)  yang menyatakan bahwa interkasi kelompok-kelompok adalah merupakan kenyataan politik. Individu-individu yang memiliki kepentingan yang sama mengikatkan baik secara formal maupun informal kedalam kelompok kepentingan (interest group) yang dapat mengajukan dan memaksakan kepentingan-kepentingannya kepada pemerintah.

Menurut teori kelompok, kebijakan publik adalah merupakan perimbangan (equilibrium) yang dicapai sebagai hasi perjuangan kelompok. Untuk menjaga perimbangan tersebut maka tugas/peranan sistem politik  adalah menengahi konflik yang terjadi diantara kelompok-kelompok tersebut. 

4.     Model Sistem—Politik

     Model ini sebenarnya merupakan pengembangan dari teori sistem David Easton. Model ini didasarkan pada konsep-konsep teori informasi (input, withinputs, outputs dan feedback) dan memandang kebijakan publik sebagai respon suatu sistem politik terhadap kekuatan-kekuatan lingkungan (sosial, politik, ekonomi, kebudayaan, geografis dan sebagainya) yang ada disekitarnya, 

     Selanjutnya model kebijakan publik dari sudut hasil atau efek menurut  Nocholas Henry (1975) yaitu :

5.     Model Rational—Comprehensive 

Model ini didasarkan atas teori ekonomi atau konsep manusia ekonomi (consept of an economic man). Dalam model ini konsep rasionalitas sama dengan konsep efisiensi. Oleh karena itu dapat dikatakan bahwa suatu kebijakan yang rasional itu adalah suatu kebijakan yang sangat efisien—dimana rasio antara nilai yang dicapai dan nilai yang dikorbankan adalah positif  dan lebih tinggi dibandingkan dengan alternative-alternatif yang lain.

6.     Model Inkremental

            Model inkremental pada dasarnya merupakan kritik terhadap model rasional. Dikatakannya, pada pembuat kebijakan tidak pernah melakukan proses seperti yang diisyaratakan oleh pendekatan rasional karena mereka tidak memiliki cukup waktu, intelektual maupun biaya, ada kekhawatiran muncul dampak yang tidak diinginkan akibat kebijakan yang belum pernah dibuat sebelumnya, adanya hasil-hasil dari kebijakan sebelumnya yang harus dipertahankan dan menghindari konflik. (Wibawa, 1994:11).

             

7.     Model Mixed—Scanning

Model ini merupakan upaya mengambungkan antara model rasional dengan model incremental. Amitai Etzioni (1967) memperkenalkan teori sebagai suatu pendekatan terhadap formulasi keputusan-keputusan pokok dan inkremental, menetapkan proses-proses formulasi kebijakan pokok dan urusan tinggi yang menentukan petunjuk-petunjuk dasar, proses-proses yang mempersiapkan keputusan-keputusan pokok dan menjalankannya seteleh  keputusan itu tercapai. Pada dasarnya model ini adalah model yang amat menyederhanakan masalah. (Nugroho, 2004:124).

             

Aktor dalam Formulasi Kebijakan Publik

            Menurut Howlett dan Ramesh (1995:50-59) beberapa aktor atau organisasi yang berpengaruh dalam proses pembuatan kebijakan, antara lain: (a) eksekutif dan legislatif yang dihasilkan melalui pemilihan umum (elected officials); (b) pejabat atau birokrat yang diangkat (appointed officials); (c) kelompok kepentingan (interest group); (d) organisasi peneliti; dan (e) media massa. Selain lima hal tersebut, aspek lain yang berpengaruh dalam kebijakan publik antara lain: (a) bentuk organisasi negara; (b) struktur birokrasi; (c) organisasi kemasyarakatan; (d) kelompok bisnis.  

             

Sesuai pendapat Lester dan Steward (2000) dalam Kusumanegara (2010:88-89),  para aktor perumus kebijakan terdiri dari: (a) agen pemerintah; yaitu terdiri dari para birokrat karier. Mereka adalah aktor yang mengembangkan sebagian besar usulan kebijakan (inisiator kebijakan); (b) kantor kepresiden; yaitu presiden atau aparat eksekutif. Keterlibatan presiden dan perumusan kebijakan ditunjukan dengan pembentukan komisi kepresidenan, task forces dan komite antar organisasi; (c) Konggres (lembaga legislatif);  lembaga ini berperan dalam melegislasi kebijakan baru maupun merevisi kebijakan yang dianggap keliru. Dinegara-negara demokrasi, peran legislatif dalam perumusan kebijakan didasarkan pada keberadaan mekanisme check and balances dengan pihak eksekutif; (d) Kelompok kepentingan; dinegara demokrasi, kelompok kepentingan merupakan aktor yang terlibat dalam perumusan kebijakan spesifik.

Sementara Winarno (2007:123) bahwa kelompok-kelompok yang terlibat dalam proses perumusan kebijakan publik dibagi kedalam dua kelompok, yakni para pemeran serta resmi dan para pemeran serta tidak resmi. Kelompok  pemeran serta resmi adalah agen-agen pemerintah (birokrasi), presiden (eksekutif), legislatif dan yudikatif. Sedangkan kelompok pemeran serta tidak resmi meliputi: kelompok-kelompok kepentingan, partai politik dan warganegara individu.

            Sedangkan Moore (1995:112) secara umum aktor yang terlibat dalam permusan kebijakan publik yaitu, aktor publik, aktor privat dan aktor masyarakat (civil society). Ketiga aktor ini sangat berperan dalam sebuah proses penyusunan kebijakan publik dan hubungan ketiga aktor tersebut  digambarkan di bahwa ini:

Aktor Publik

Civil Society

Aktor Privat

 

Gambar : Hubungan Aktor-Aktor dalam Formulasi Kebijakan Publik diadabtasi dari Moore (1995:112)

           

Selanjutnyanya Lidblom (1980) dalam Agustino (2008:41) aktor pembuat kebijakan, dalam sistem pemerintahan demokratis, merupakan interaksi antara dua aktor besar, yaitu Insede Government Actors (IGA) dan Outside Government Actors (OGA). Para aktor pembuat kebijakan ini terlibat sejak kebijakan publik itu masih berupa issu dalam agenda setting hingga proses pengambilan keputusan berlangsung. Yang termasuk dalam kategori  Insede Government Actors (IGA) adalah presiden, lembaga eksekutif (staf khusus pemerintahan), para menteri dan aparatur birokrasi. Sedangkan yang termasuk dalam kategori Outside Government Actors (OGA) diantaranya, lembaga legislatif, lembaga yudikatif, militer, partai politik, kelompok kepentingan dan kelompok penekan serta media—massa.

Jaringan Aktor Dalam Formulasi Kebijakan Publik: Pendekatan Baru Dalam Penyusunan Kebijakan 

Hal yang penting dalam proses kebijakan publik adalah formulasi (perumusan) kebijakan (policy formulation).  Begitu pentingnya tahap formulasi kebijakan maka tahap ini dianggap sebagai tahap fundamental dalam siklus kebijakan publik.  Mengapa? Karena formulasi kebijakan publik adalah inti dari kebijakan publik. Formulasi kebijakan bukan pekerjaan yang main-main tapi sebaliknya sebuah tugas berat karena membutuhkan mengkajian dan keseriusan dari aktor-aktor yang terlibat dalam formulasi kebijakan. Kekeliruan atau kesalahan dalam formulasi kebijakan akan berdampak pada proses implementasi, sehingga apa yang menjadi tujuan kebijakan dibuat untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat justru hanya bersifat politis.

Widodo (2007:43) mengatakan  manakala proses formulasi kebijakan tidak dilakukan secara tepat dan komprehensif, hasil kebijakan yang diformulasikan tidak akan bisa mencapai tataran optimal. Artinya, bisa jadi tidak bisa diimplementasikan (unimplementable). Akibatnya, apa yang menjadi tujuan dan sasaran kebijakan sulit dicapai sehingga masalah publik yang mengemuka dimasyarakat juga tidak bisa dipecahkan. Bukankah kebijakan publik itu dibuat hakikatnya untuk memecahkan masalah publik yang mengemuka dimasyarakat. Oleh karena itu, pada tahap ini perlu dilakukan analisis secara komprehensif agar diperoleh kebijakan publik yang betul-betul bisa diimplementasikan, dapat mencapai apa yang menjadi tujuan dan sasarannya, dan mampu memecahkan masalah publik yang mengemuka di masyarakat.

Tentunya agar kebijakan yang dihasilkan benar-benar sesuai dengan kebutuhan masyarakat, salah satu alternatif yang dilakukan adalah kemauan pemerintah untuk membangun jaringan dengan aktor diluar pemerintah, yaitu aktor privat dan aktor civil society. Pemerintah sudah tidak tepat lagi memandang aktor-aktor tidak resmi sebagai ”lawan politik” tapi sudah saat pemerintah menjadikan aktor-aktor itu sebagai ”sahabat” dalam membicarakan produk-produk kebijakan  publik di daerah. .

Karena tidak dapat dipungkiri bahwa sebagian kebijakan publik yang dikeluarkan pasti memiliki nilai “politis”. Untuk menghindari kebijakan yang bersifat “politis” tentu dimulai dari proses formulasi kebijakan. Kebijakan-kebijakan yang politis ini lahir karena kebijakan yang dirumuskan hanya melibatkan kelompok-kelompok tertentu saja. Dalam pandangan teori elit, kelompok-kelompok tertentu itu adalah dari elit yang memerintah.

Menurut pandangan teori elite, kebijakan publik dapat dipandang sebagai nilai-nilai dan pilihan-pilihan dari elite yang memerintah. Argumentasi pokok dari teori elite ini adalah bahwa bukan rakyat yang menentukan kebijakan publik, tetapi berasal dari elite yang memerintah dan dilaksanakan oleh pejabat-pejabat dan badan-badan pemerintah.

Olehnya, padangan teori elit dalam formulasi kebijakan, tentu tidak dapat memecahkan masalah publik justru hanya akan melahirkan masalah baru karena tidak diberikannya ruang bagi publik untuk ikut berpartisipasi dalam merumuskan kebijakan. Padahal kerangka baru dalam penyelenggaraan pemerintahan untuk mewujudkan pemerintahan yang baik (good governance) perlu sinergitas antara pemerintah, privat dan civil society.

Oleh karena itu, dalam kerangka good governance, tindakan bersama (colletive action) adalah sebuah keharusan. Dalam kerangka ini, keinginan pemerintah untuk memonopoli proses kebijakan dan memaksakan kebijakan tersebut  harus ditinggalkan dan diarahkan kepada proses kebijakan yang inklusif, demokratis dan partisipatis. Masing-masing aktor kebijakan harus berinteraksi dan saling memberikan pengaruh (mutually inclusive) dalam rangka merumuskan kebijakan yang sesuai dengan kebutuhan masyarakat.    

PENUTUP

1.     Tahap formulasi kebijakan merupakan tahap fundamental dalam proses kebijakan publik. Oleh karena itu dalam tahap ini perlu pengkajian secara komprehensif dengan membangun jejang aktor dalam formulasi kebijakan yaitu, aktor publik, privat dan civil society.  Jejaring aktor dalam formulasi kebijakan ini dimaksudkan untuk menghidari monopoli pemerintah dalam proses kebijakan. Sehingga kebijakan yang dilahirkan tidak bersifat politis tapi diharapkan dapat menyelesaikan  persoalan-persoalan publik.

2.     Paradigma good governance, administrasi publik menuntut pembangunan jejaring dalam proses kebijakan publik. Jejaring dalam kebijakan publik bukan sekedar meliputi partisipasi dan kerjasama, akan tetapi menampung keberadaan konflik, opini elit, pembentukan kelompok atau subsistem kebijakan yang baru.